Le lobbying et la corruption sont des caractéristiques importantes de nombreuses sociétés et systèmes politiques, car ils constituent un des principaux moyens, autre que le vote, par lequel les particuliers peuvent influencer certaines parties de l’État[i]. En s’appuyant sur la littérature théorique cet article a pour objectif de fournir une compréhension comparative qui permet de différencier les concepts du lobbying et de la corruption. En outre il met l’accent sur les cas ambigus ou les zones grises dans lesquelles certaines actions de lobbying peuvent être qualifiées de corruption.
Malgré la vaste littérature économique (Grossman et Helpman 2001; Potters et Sloof 1996; Aidt 2003)[ii] ou de science politique (Treisman 2007)[iii] consacrée à analyser chacun de ces deux concepts, il n’existe pas jusqu’au présent une approche claire qui permet une comparaison entre les deux phénomènes en terme de similitudes et différences. En effet, si la plupart des chercheurs étudient ces concepts séparément en s’appuyant sur une distinction juridique (légalité ou illégalité), le fait qu’une pratique soit légale ou non ne semble pas une distinction utile en soi, d’autant plus que différents systèmes juridiques ne seront pas d’accord sur des exemples spécifiques, mais cela suggère que la différence sous-jacente entre le lobbying et la corruption réside dans les moyens utilisés pour pratiquer l’influence.[iv]
Par conséquent, le lobbying peut être défini comme une série d’activités qui influencent la prise de décision des représentants de l’État mais qui ne leur procurent pas de gains directs. La corruption, quant à elle, concerne précisément les activités qui procurent des gains directs. En règle générale, le lobbying prend deux formes: le lobbying interne composé des contacts personnels et le lobbying externe consistant à sensibiliser le public. Les pluralistes soulignent l’importance des groupes d’intérêts pour une agrégation de divers intérêts et pour l’amélioration de l’environnement informationnel des citoyens ou, comme l’a dit Robert Dahl, pour la contribution à une compréhension politique éclairée[v]. Cependant, le public est sceptique à l’égard de l’influence des acteurs non élus et non représentatifs sur les politiciens légitimités, notamment parce que le système des groupes d’intérêts pourrait être biaisé en faveur de la classe économique supérieure. En outre, le secret qui entoure souvent le lobbying suscite des inquiétudes[vi]. De ce point de vue, les lobbyistes en tant qu’agents d’intérêts privés qui tentent secrètement de configurer une politique publique n’ont généralement pas le soutien du public.
Les lois transfèrent les normes communes en règles collectivement contraignantes. Chaque société constitue ses propres normes et son propre ensemble juridique. En fonction de divers facteurs, tels que la culture politique, le système politique, la composition ethnique ou l’opinion publique, les normes sociales diffèrent d’un pays à l’autre et, par conséquent, les structures juridiques diffèrent également. Ainsi, la distinction juridique entre le lobbying et la corruption diffère également d’un pays à l’autre. Certains chercheurs aux États-Unis ont lié la réglementation du lobbying à la corruption en utilisant des arguments de choix public. Ils ont conclu que la réglementation des lobbyistes pouvait être une politique symbolique après les scandales de corruption ou visant à accroître le contrôle du public[vii]. Ainsworth(1997) adopte un point de vue au niveau individuel et affirme que les décideurs politiques et les lobbyistes sont protégés contre les risques de corruption par des contraintes légales telles que l’arrangement de contrepartie ou de compensation[viii]. Ces conclusions se limitent toutefois au cas américain.
Une autre approche consiste à distinguer entre le lobbying et la corruption par les cibles de leurs activités visant à rechercher une rente. Dans les travaux de (Damania, Fredriksson et Mani 2004; Campos et Giovannoni 2007 et 2008; Harstad et Svensson 2010)[ix], la corruption est définie comme tout activité de recherche de rente destinée aux responsables de l’application des règles, tandis que le lobbying est une activité de recherche de rente destinée aux décideurs. D’un point de vue conceptuel, la dernière distinction est très important car elle soulève une question logique: si le lobbying et la corruption sont des activités à la recherche du risque qui visent des cibles différentes, sont-elles des compléments ou des substituts? L’argument selon lequel ils devraient être complémentaires repose sur l’idée que le lobbying est destiné principalement aux pratiques qui compromettent l’application de la loi, de manière à faciliter la corruption.[x] L’argument selon lequel le lobbying et la corruption devraient être des substituts repose plutôt sur l’idée que le lobbying permet au lobbyiste de modifier les règles, rendant ainsi la corruption inutile (Harstad et Svensson 2010).
Les conditions préalables à la corruption et au lobbying
Le lobbying, comme la corruption, a besoin de ressources et de la volonté de prendre des risques. Les lobbyistes investissent du temps dans l’établissement des deux contacts et dans la formulation précise et efficace d’un objectif (politique), tout en faisant face au risque de dénonciation. Les individus corrompus risquent de subir des sanctions sociales et juridiques. Compte tenu de ces coûts et de ces risques, quels sont les motifs du lobbying et de la corruption?
Le lobbying est tenté lorsque les politiques affectent des acteurs tels que des entreprises ou des groupes d’intérêts. Les lobbyistes tentent d’influencer les politiques si leurs principaux intérêts sont affectés. Une fois que le contact entre un lobbyiste et un politicien est établi, cela sert un lien durable pour les deux[xi]. Le lobbying est donc motivé par un objectif politique spécifique ou par le maintien de contacts importants.
Par définition, les personnes corrompues recherchent des gains privés. L’initiateur de la corruption politique pourrait obliger les parlementaires à passer ou à empêcher l’adoption d’une loi qui serve les intérêts des corrompus. En outre, elles pourraient corrompre les fonctionnaires et les juges lorsqu’elles appliquent ou interprètent les normes[xii].
Il est clair que le lobbying et la corruption poursuivent des intérêts privés ou spéciaux. Bien que le lobbying serve toujours les intérêts d’autres acteurs que les bénéficiaires (par exemple, les entreprises qui partagent le même secteur d’activité) ou même de l’ensemble de la population (par exemple, la réduction de la taxe sur la valeur ajoutée), la corruption implique principalement deux bénéficiaires, les partenaires de la transaction corrompue. Le lobbying et la corruption sont des formes d’interaction sociale. Cette interaction peut être personnelle ou médiatisée par un intermédiaire. Le lobbyisme interne, consiste à effectuer des contacts interpersonnels avec un décideur politique, un officier ou un juge. La corruption s’apparait également sous différentes formes telles que les pots-de-vin, le népotisme ou la fraude (Rose-Ackerman et Palifka, 2016). Les spécialistes décrivent souvent la corruption et le lobbying comme des échanges[xiii]. Ils comprennent le lobbying comme la fourniture d’informations ou d’expertise en échange avec un accès ou une influence politique[xiv]. Dans leurs études de la corruption, ces auteurs le conceptualisent comme étant le commerce de l’argent ou une incitation contre un comportement favorable, telles que le vote et l’application des lois ou l’emploi dans une poste importante.
La littérature identifie un préalable essentiel au lobbying: l’accès. Les décideurs, les responsables et les juges accordent l’accès s’ils attendent des avantages à long terme du partenariat. Ces avantages pourraient être une chance accrue de réélection ou une expertise qu’ils n’auraient pas autrement. De plus, ils accordent l’accès si le lobbyiste semble digne de confiance. La valeur des biens échangés, par exemple l’information, est souvent inconnue lorsque la transaction a lieu. Les deux parties doivent s’attendre à ce que l’autre ne recherche pas un avantage immédiat[xv]. L’accès est également une condition préalable à la corruption. Des échanges corrompus ne peuvent avoir lieu que si l’initiateur peut entrer en contact avec la cible. La confiance interpersonnelle est encore plus importante, en effet, si les partenaires d’un accord corrompu sont« mutuellement locked-in ou enfermés » même après la finalisation d’un échange parce qu’ils craignent d’être extorqués ou obligés de payer de l’argent[xvi]. Une fois l’accès accordé, les lobbyistes tentent de maintenir une relation positive avec leur cible, non pas parce qu’ils font partie d’un «lock-in», mais plutôt de leur maintenance organisationnelle.
À ce stade, l’échange social de lobbying devient une normalité avec la possibilité de mettre fin à la relation lorsqu’elle n’est plus utile. L’interaction normalisée entre le lobbyiste et le décideur politique permet une relation stable. En revanche, chaque nouvelle transaction corrompue doit être à nouveau négociée[xvii]. Les mécanismes de confiance et d’accès interpersonnels diffèrent également entre lobbying et corruption en ce qui concerne les bénéfices attendus. En effet, la relation entre les décideurs et les lobbyistes est différente de celle entre deux partenaires corrompus. Un agent corrompu peut promettre d’aboutissement donné, principalement à des fins personnelles (vendre un vote ou attribuer un contrat) bien qu’un politicien ou un fonctionnaire soumis à la pression peut promettre une position envers une certaine politique seulement (Un parlementaire peut promettre de voter pour ou contre un projet de loi, mais ses moyens sont limités à la législation)[xviii]. Les lobbyistes ne peuvent pas être certains du résultat de leurs efforts, alors que des échanges corrompus conduisent en principe aux accords précédemment convenus. En s’appuyant sur cet argument, les lois sont d’application universelle et non particulière. À l’exception de lacunes qui ne servent qu’à l’intérêt d’une seule entreprise plutôt que d’un groupe d’entreprises, les politiques sont contraignantes pour tous les membres de la société. Par conséquent, même si les législateurs veulent mettre en application les souhaits des lobbyistes, ils doivent trouver un moyen pour traduire ces exigences du lobbying en règles universellement contraignantes.
En outre, les lobbyistes sont en concurrence avec d’autres pour obtenir leur accès. Les informations qu’ils fournissent doivent donc être plus utiles et plus efficaces que celles des concurrents[xix]. Le fait de manque de l’accès ainsi que de l’information réduit considérablement les chances de succès des lobbyistes. Les partenaires corrompus, en revanche, utilisent l’acte de corruption soit pour éviter une telle concurrence afin de leur garantir l’accès, soit pour obtenir un avantage[xx]. Particulièrement dans les systèmes où l’accès est exclusif à certains acteurs et que, par conséquent, la concurrence entre les différents acteurs du lobbying est forte, un pot-de-vin pourrait constituer une incitation cruciale pour y accéder. Bien que l’accès ouvert conduise à la concurrence, elle pourrait la déplacer à des étapes ultérieures. Dans ce cas, les intérêts organisés ne se battent pas pour être entendus, mais pour que les législateurs pèsent leurs revendications par rapport aux autres, un avantage privé pour le législateur pourrait alors faire pencher la balance[xxi]. L’autre distinction concerne la visibilité de la transaction. Etant d’une nature illégale, la corruption a toujours lieu à huis clos, ce qu’on trouve souvent dans le lobbying personnel interne également. Néanmoins, les ressources que les partenaires doivent offrir, la confiance et l’isolement ou le manque de transparence jouent un rôle important dans les deux cas, rendant l’observation empirique difficile.
En résumé, les initiateurs de la corruption et les lobbyistes tentent tous deux d’influencer les résultats des politiques, les deux sont des moyens visant à obtenir l’aide du secteur public en échange d’une faveur. Dans cette mesure, les modes d’influence du lobbying et de la corruption suivent des schémas similaires et la logique des modèles d’échange avec des conditions préalables d’accès et de confiance. Néanmoins, ils diffèrent sur au moins quatre points importants: premièrement, dans le de lobbying, les décideurs non corrompus peuvent formuler des politiques qui sont universellement contraignantes et pour des gains privés. Ainsi plus d’un acteur, parfois même toute la population, en tire les profits. Dans la corruption en revanche seuls les partenaires corrompus en bénéficient. Deuxièmement, les lobbyistes (comparés aux personnes corrompues) ne peuvent être certains d’aboutissement. Troisièmement, alors que les lobbyistes sont en concurrence avec d’autres pour obtenir un accès et une influence, les initiateurs de la corruption tentent d’obtenir un avantage en utilisant des méthodes illégales. Enfin, la corruption est toujours cachée du public. Le lobbying l’est souvent, mais il n’a pas besoin d’être dissimulé.
Les zones grises entre la corruption et le lobbying
Comme expliqué avant, l’accès est une condition préalable à la corruption et au lobbying. Dans les deux cas, la condition d’accès est la confiance. De plus, la relation entre les deux partenaires ne se termine pas après la transaction. Les partenaires corrompus sont «locked-in», les lobbyistes s’attendent également à ce que les échanges se reproduisent. Les deux formes peuvent conduire à des liens personnels. Dans ce cas-là, les tâches formelles (des agents de mandant) ne peuvent plus être séparées des arrangements informels (des amis). D’où, une relation trop intime peut devenir un terrain fertile pour la corruption[xxii]. Les réceptions, les cadeaux ou les réunions dans des lieux non officiels indiquent une forme de relation plus intime, que ces formes d’interactions soient simplement pures ou motivées par une intention spécifique. Giger et Klüver, par exemple, ont montré que les députés suisses ne tenaient probablement pas compte des préférences de leur circonscription s’ils avaient des liens personnels étroits avec des groupes de pression, car cela endommage le lien entre l’élu et l’électeur[xxiii]. Une seconde grise zone entre le lobbying et la corruption correspondant au personnel de la porte tournante. Certains politiciens ou bureaucrates deviennent des lobbyistes après leur carrière politique. Les entreprises et les associations recrutent parfois d’anciens politiciens ou fonctionnaires afin d’obtenir ou d’améliorer leur accès (en utilisant les réseaux de la personne embauchée) ou de bénéficier de leur expertise et de leurs connaissances dans des domaines politiques spécifiques[xxiv]. La perspective d’un emploi après avoir quitté la législature incite à des comportements non-éthiques.
Les contributions aux campagnes, les avantages indirects et autres incitations financières constituent une troisième catégorie de stratégies de lobbying parfois perçue comme une forme de corruption[xxv]. Le soutien financier des politiciens est supposé avoir trois motivations principales: Premièrement, l’achat d’accès: les campagnes se reproduisent et les candidats ont toujours à l’esprit leurs prochaines élections. Afin de ne pas perdre l’aide financière, les politiciens accordent l’accès à ceux qui sont des donneurs potentiels. Deuxièmement, l’achat de la crédibilité: investir beaucoup pour défendre une politique donnée pendant la campagne peut être un signe que l’investisseur porte une attention particulière à cette politique. L’ampleur d’une contribution est un indicateur de l’importance d’une politique ou d’un ensemble de politiques pour le candidat. Enfin, l’achat des politiques ou de l’influence: le terme implique généralement la vente de voix. Un donateur fournit une certaine somme d’argent pour une position donnée afin que le législateur puisse voter en faveur de cette politique. Cependant, le processus peut être plus subtil. Les décideurs peuvent mettre en œuvre certains passages ou exceptions aux règles dont bénéficie le contributeur. L’achat des politiques ou d’influence constituent donc une stratégie multidimensionnelle[xxvi]. Entre 2008 et les élections législatives en Allemagne en 2009, le Parti liberal Free Democratic (FDP) a accepté des dons d’environ 1,1 million d’euros du propriétaire d’un groupe hôtelier. Dans leur manifeste électoral, le FDP a allégué que le taux de la taxe sur la valeur ajoutée pour les nuitées devrait être réduit de 19% à 7%. Bien que le système fiscal allemand ne soit pas cohérent, le FDP a eu du mal à expliquer cette affirmation de manière raisonnable. Après être devenu membre de la coalition gouvernementale avec l’Union chrétienne démocrate (CDU), le Parlement a réduit le taux de 19% à 7% pour les hôtels. Les critiques ont associé la donation du groupe hôtelier à cette loi. Les membres du FDP ont nié un tel lien et ont insisté sur le fait que cela était conforme à la réglementation en matière de financement des partis[xxvii].
En conclusion la distinction entre le lobbying et la corruption conduit à s’interroger sur le fonctionnement des deux moyens dans un contexte démocratique. Autrement dit, quelle relation existe-elle entre démocratie, lobbying et corruption? Dans un monde idéal, le lobbying contribue à l’agrégation et à la représentation des intérêts ainsi qu’à une prise de décision sophistiquée. La démocratie a besoin de lobbying pour remplir ces fonctions. En même temps, la corruption nuit à la démocratie de plusieurs façons. De plus, le lobbying peut potentiellement devenir de la corruption. Cette relation triangulaire met en lumière les difficultés à gérer le lobbying et la corruption dans un contexte démocratique. D’où, une réglementation efficace du lobbying et des mesures anti-corruption doivent aller de pair tout en laissant la place à une influence impartiale et légale.
Par Nivine Albouz, promotion 2018-2019 du M2 IESCI
Bibliographie
[i] Campos, N. F., & Giovannoni, F. (2007). Lobbying, corruption, and political influence. https://www.researchgate.net/publication/5154638_Lobbying_Corruption_and_Political_Influence
[ii] Grossman, G. and E. Helpman (2001), “Special Interest Politics“, MIT Press, Cambridge
[iii] Treisman, D. (2007), “What Have We Learned About the Causes of Corruption From Ten Years of Cross-National Empirical Research?” https://www.researchgate.net/publication/228275439_What_Have_We_Learned_About_the_Causes_of_Corruption_From_Ten_Years_of_Cross-National_Empirical_Research
[iv] Aidt, T. (2003), “Economic Analysis of Corruption: A Survey”. https://projects.iq.harvard.edu/gov2126/files/aidt_2003.pdf
[v] Dahl, R. (1998). On democracy. New Haven: Yale Nota Bene. https://books.google.fr/books?hl=en&lr=&id=d2osDwAAQBAJ&oi=fnd&pg=PR7&ots=Cy3AzP3i6F&sig=HUrE8IgNEU6B-G1zvdaRBe2L6ho&redir_esc=y#v=onepage&q&f=false
[vi] Johnston, M. (1986). Right & wrong in American politics. Popular conceptions of corruption. Polity, 18(3), 367–391.
[vii] Lowery, D., & Gray, V. (1997). How some rules just don’t matter: the regulation of lobbyists. https://instruct.uwo.ca/politics/392e-570/LoweryGray.pdf
[viii] Ainsworth, S. H. (1997). The role of legislators in the determination of interest group influence. https://www.researchgate.net/publication/226706163_Interest_Group_Behavior_and_Influence
[ix] Campos, N. and F. Giovannoni (2008), “Lobbying, Corruption and Other Banes”, IZA Discussion Paper no. 3693.
Harstad, B. and J. Svensson (2010), “Bribes, Lobbying and Development”, https://www.researchgate.net/publication/252968121_BRIBE_or_LOBBY_it’s_a_matter_of_development
[x] Damania, R., P. G. Fredricksson and M. Mani (2004), “The Persistence of Corruption and Regulatory Compliance Failures: Theory and Evidence”
https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2003/wp03172.pdf
[xi] Lowery, D. (2007). Why do organized interests lobby? A multi-goal, multi-context theory of lobbying. Polity, 39(1), 29–54.
[xii] Rose-Ackerman, S., & Palifka, B. J. (2016). Corruption and government. Causes, consequences, and reform (Second ed.). New York: Cambridge University Press.
[xiii]https://www.researchgate.net/publication/263326503_Why_Interest_Organizations_Do_What_They_Do_Assessing_the_Explanatory_Potential_of_’Exchange’_Approaches
[xiv] Burstein, P. (2014). American public opinion, advocacy, and policy in congress. What the public wants and what it gets. New York: Cambridge University Press.
[xv] Hansen, J. M. (1991). Gaining access. Congress and the farm lobby 1919–1981. https://ir.uiowa.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=9787&context=annals-of-iowa
[xvi] http://www.icgg.org/literature/JEBO.pdf
[xvii] Harstad, B., & Svensson, J. (2011). Bribes, lobbying and development.
[xviii] https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1503028
[xix] Hansen, J. M. (1991). Ibid. https://ir.uiowa.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=9787&context=annals-of-iowa
[xx] Lambsdorff, J. G. V. (2002). Corruption and rent-seeking. Public Choice, 113, 97–125.
[xxi] Rose-Ackerman, S., & Palifka, B. J. (2016), ibid
[xxii] https://researchspace.auckland.ac.nz/bitstream/handle/2292/20696/whole.pdf?sequence=2
[xxiii] https://projects.iq.harvard.edu/gov2126/files/warrendemocracy.pdf
[xxiv] https://core.ac.uk/download/pdf/43096562.pdf
[xxv] Caldeira, G. A., Hojnacki, M., & Wright, J. R. (2000). The lobbying activities of organized interests in federal judicial nominations. The Journal of Politics, 59(1), 51–69.
[xxvi] Grossman, G. M., & Helpman, E. (2002), ibid.
http://www.spiegel.de/international/germany/the-millionaire-party-germany-s-free-democrats-accused-of-serving-the-rich-a-672660.html
[xxvii] http://www.spiegel.de/international/germany/the-millionaire-party-germany-s-free-democrats-accused-of-serving-the-rich-a-672660.html
